在这一架构下，海关面临诸多现实困境。一是技术条件有限，九十年代初期海关系统尚未全国联网，手工填制的报关单易于篡改造假。二是审批与监管分离：海关负责后续监管和核销，但单损耗的审批权在经贸部门，海关无法掌握其审批的具体依据，存在信息壁垒。三是核查能力不足：面对纺织服装、电子元器件等涉及复杂工艺和技术参数的产品，海关缺乏科学、统一的标准和专业技术能力进行实质性核查。

在实际业务中，企业生产过程的单损耗往往根据《加工贸易业务批准证》载明信息备案。然而，生产现场常因技术改进、原料差异或客户要求而调整工艺，导致实际单耗发生变化。若企业不主动申报，海关难以动态掌握；即便启动核查，对损耗率等技术参数的核实成本极高，有时还需要行业协会等外部资源支持，现场关员往往难以做出准确判断。

 1.3 走私频发：监管漏洞下的灰色地带

正是这种基于当时技术与体制的“信息差”，使得虚报单耗（即故意错误申报单位成品所耗用的保税料件数量）成为不法分子逃避监管、偷逃税款的重要手段之一。在广东、福建等加工贸易集聚区，大量“三来一补”企业，尤其是玩具、服装、电子装配等行业，普遍存在低报成品率、高报单耗的现象，保税料件被擅自内销或挪用的情况屡禁不止。

更严峻的是，部分走私活动已发展到利用“三无”（无工厂、无设备、无工人）企业空转手册进行走私的地步。1995年，《国务院关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台账制度的批复》（国函〔1995〕109号）明确指出，需严格审批合同并核查企业实体，“防止‘三无’企业利用加工贸易进行走私活动”。这标志着加工贸易领域的走私问题已到了非治理不可的程度，也催生了加工贸易银行保证金台账制度的试点实施。

 第二章 应运而生：单耗标准体系的建立与完善

 2.1 初期探索：从核销手册到定额表

保证金台账制度虽在一定程度上对于企业保税货物管理有所制约，但在手册核销环节，因缺乏统一标准，监管漏洞依然存在。为破解单耗管理难题，海关总署先期自行组织编写了《纺织类海关核销手册》与《机电类海关核销手册》，并下发了《加工贸易部分重点敏感商品消耗定额表》。各地海关也结合关区实际，邀请行业协会、院所及企业参与，编写了《关区加工贸易常见商品单耗核定手册》，并向企业发放《加工贸易商品单耗核定卡》，以多种方式规范加工贸易生产管理工作。

同时，为解决各地海关执行标准不一的问题，海关总署于1998年下发署监〔1998〕927号文件，初步规范了单耗管理的审批原则与权限。这些《核销手册》、《定额表》及管理文件的出台，为单耗管理积累了宝贵经验与数据，在一定程度上促进了执法的统一性，为国家层面单耗标准的制定奠定了物质与思想基础。